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公共管理学科的身份危机

本文介绍



本文原载于《国家行政学院学报》,作者张再生,天津大学管理与经济学部教授;白彬,天津大学管理与经济学部博士。本文编辑时有删减。



1997年,教育部修订研究生和本科生学科专业目录时,把行政管理专业从政治学一级学科分离出来,成立了公共管理一级学科,并将行政管理、教育经济及管理、土地资源管理、社会保障、社会医学与公共卫生事业管理设为公共管理学的五个二级学科,至此在中国公共管理学作为一门独立学科的身份和地位才得以确立。这一学科设置的变化适应了当时我国经济体制转型、政府职能转变等社会改革引起的在管理主体、管理理念和管理方式方面的变化要求。随后,为了培养在公共组织特别是政府机构中从事公共事务管理或公共服务的高层次、应用型、复合型和专业化的公共管理者和公共领导者,1999年国务院学位委员会正式批准在中国高校开始试点推行公共管理专业硕士(MPA)教育,并于2001年2月联合教育部与人事部共同成立了全国公共管理硕士(MPA)专业学位教育指导委员会。伴随着2001年3月中国第一批MPA学生的入学,中国公共管理学科的建设和教育进入到了一个快速发展阶段。经历了十几年的发展期,公共管理学已经成为了现代中国社会科学及管理科学发展最快的学科领域之一。目前全国设立公共管理学院的高等教育院校达200多所,MPA试办院校由首批的24所发展到目前的223所,分布在全国30个省份和地区。在中国公共管理学的学科快速发展的近20年间,经过学界和政界的共同努力,特别是伴随着公共管理专业学位教育和公共管理学术学位教育的蓬勃发展,公共管理作为一个独立学科的地位得以确立,学科的社会影响也在逐步增强。


然而,在公共管理学科快速发展的同时可以清晰地感受到公共管理学科仍存在诸多深层次问题没有得到有效解决,造成这些问题的本质原因是公共管理范式尚未得到公共管理领域学者的认同,公共管理的学科认同、学术认同和学者认同尚未确立,并成为制约公共管理学科进一步发展的主要瓶颈。特别是在党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系与治理能力现代化”的战略以后,如何提高中国公共管理体系和管理能力的现代化将成为摆在中国公共管理学者面前的一项重大课题,尤其需要公共管理学科高度重视和积极回应。因此,从学科范式的角度来分析当前中国公共管理学科所面临的危机并寻求突破学科危机、实现学科质的发展的科学路径,具有重要的理论和现实意义。


范式的内涵
    范式一词首次出现在托马斯·库恩1962年出版的《科学革命的结构》一书中,被用来揭示科学发展和科学革命的结构。在托马斯·库恩看来,范式是“某一成熟的科学共同体在某段时间内所认可的问题领域、解决标准和研究方法的本源”[1]。其本质内容包含了三个方面:一是科学共同体信念,即该领域的科学成就可以使本领域的研究者成为坚定的学术拥护者,他们接受过相似的学术教育和专业训练,通过对同样技术的仔细钻研和本领域学术团体的充分交流而获得了相同的教益和成长;二是学科基质,其是由被公共管理领域科学共同体所普遍接受的学科基础性的理论、概念和观点等基质元素组成,这些基质元素为公共管理学科领域的科学实践活动和科学研究活动提供理论基础和实践导向;三是研究方法,它是公共管理学者在攻治本领域理论和实践问题时所采用的工具。研究方法的独特性和适用性亦是判断一个学科成熟与否的标尺。[2]因此,范式就是科学共同体信念、学科基质和方法三者的有机统一。衡量一个研究领域独立和成熟的标志即是是否出现了一个能够指导本领域中常规科学活动的范式。


基于范式的视角反思中国公共管理学科的身份危机
   

    (一)公共管理知识体系缺乏整合学科的主体性分析框架

    一个学科的成熟应当以拥有能够以一以贯之的逻辑体系和独特的话语体系回答本学科领域的基本问题的基础理论知识体系为标志。[3]自西方公共管理学创立以来,几乎一直伴随着学科的身份危机或认同危机,究其原因很大程度上是因为公共管理的学科知识体系“大杂烩”色彩浓厚,缺乏统一的逻辑体系和公认的知识范例。回顾国外公共管理学科的知识体系发展历程可以看到,公共管理学科的理论知识生产过程经历了从传统公共行政学、新公共行政学再到公共管理学的发展过程。而在不同的学科发展时期,公共管理的理论知识生产过程都吸纳了众多其他学科的知识精粹,其中作为其母学科之一的管理学、政治学、经济学的理论知识均在公共管理学的学科发展史上发挥着重大的基础性和支撑性作用。虽然公共管理学的知识体系蕴含了众多其他学科的知识养分,并且其他学科的理论推演也为公共管理学的发展提供了新的理论支撑、研究视角、分析方法和思维框架,但同时也造成了公共管理学科知识体系缺乏专有的理论资源和公认的理论、观点和概念,尚未形成整合整个学科的主体性分析框架。再加上近年来中国公共管理学的研究也不得不紧跟实践加速变化的“步伐”,研究的主题和范围不断扩大。在这一过程中,为了满足公共管理实践的要求,越来越多的其他学科门类的知识被引入到公共管理学科的研究和教学当中,包括政治学、管理学、法学经济学、社会学、心理学等等。然而,公共管理实践的加速变化,使公共管理学科的研究和教学显得有些“穷于应付”,各种其他学科的知识和方法被“借来急用”,但真正属于公共管理学科的知识体系却始终没有建立起来,并屡屡陷入学科身份定位的危机。造成这种尴尬局面的本质原因是由于公共管理学科缺乏严谨的逻辑体系和研究范例,从而导致了整合学科的主导型分析框架的缺失。


    (二)公共管理学的研究方法发展滞后
    具有科学的研究方法体系是一个学科成熟的重要标志,也是体现学科差别的标志。[4]公共管理研究方法发展的滞后性是造成公共管理学知识和应用同其他主流学科存在显著差距的主要原因。由于公共管理学受到政治学和早年行政学、行政管理学研究方法的影响,大多学者多以规范研究来分析和解析公共管理领域的现实问题,定性分析、案例研究主宰公共管理研究方法的半壁江山。然而很多所谓的“规范研究”名不副实,规范研究是研究者在对他人研究成果充分尊重的基础之上对自己提出的理论和观点采用科学的定性研究方法加以严谨的论证的过程。然而公共管理的研究实践中,这些定性研究和案例研究并没有采用规范研究的资料收集方法,社会学研究所秉承的扎根理论和田野调查以及规范研究常用的深度访谈、参与观察以及实际的从事公共管理领域现实问题的跟踪调查等理论和方法运用极少,并且由于公共管理学科基础政治化色彩的浓厚,使得很多知识内容仅仅囿于对政策和行政经验的二次解释,大量的研究仅仅囿于理论和文献资料的演绎推理和归纳总结,因此使得公共管理新知识的真伪和科学性受到学术界的质疑,也使得学者开始倡导采用实证研究来增加公共管理研究方法的多样化。值得欣慰的是,吕方等人通过对2001-2013年间发表于《管理世界》、《管理科学学报》、《中国管理科学》、《政治学研究》、《中国行政管理》、《公共行政评论》、《国家行政学院学报》和《中共中央党校学报》上的4659篇和公共管理相关的论文进行统计分析发现23.9%(1118篇)的论文采用了实证研究方法[5],这一数据可以映射出公共管理学界已经开始给予实证研究持续的关注和重视。尽管如此,公共管理研究方法的滞后性问题仍然存在。公共管理研究方法重定性研究而轻量化研究、重文献推演而轻事实经验分析、重宏观而轻微观的研究倾向依然是公共管理学规范发展的阻拌。


    (三)公共管理学科学共同体信念缺失,学者认同尚未建立
    科学共同体信念是建立一种或多种已有的科学成就可以吸引和聚集本领域的研究者,使他们成为坚定的学科拥护者和支持者之上的。这些坚定的拥护者和支持者要通过专业化、系统化的学习本学科的理论知识、潜心钻研本学科的关键技术并常态化的进行学术交流才可以形成“理论上和方法上的信念”,这种信念是本学科领域现实问题得到科学解释的“框框”,否则该科学领域的研究就会受到科学性和合理性的质疑。然而遗憾的是,到目前为止,由于公共管理的知识体系缺乏整合学科的主导性分析框架导致了我国公共管理领域的学者仍然囿于对公共管理内涵的界定之中,尚未形成对公共管理内涵和公共管理研究范畴的统一认知,而公共管理研究范围的无边界造成了公共管理领域新知识的泛化,公共管理问题研究方法发展的滞后使得公共管理领域命题证实证伪的随意性,再加上当前公共管理教育实践的制度安排缺乏统一性,课程设置和院系设置均以各个高校自身的学科背景和机构设置惯例为主导,造成了公共管理学科新人知识体系的杂乱,因此当前公共管理学者对公共管理学难以形成统一的科学信念。甚至有学者认为“公共管理范式”兴起的观点是不能成立的。[4]因此,公共管理学者认同的异化也将导致公共管理科学共同体信念的缺失。


    (四)公共管理学科的教育实践缺乏统一的评价标准
    公共管理学的教育实践是旨在通过统一的公共管理知识生产制度安排和教育实践来培养具有多种学科背景的公共管理人才,以便在面对纷繁复杂的公共管理领域的理论问题和实践问题时可以从多角度入手来分析和解决相关问题。虽然公共管理学呈现出跨学科的特性,但这绝不意味着公共管理学科教育的制度安排是政治学、管理学、社会学等其他学科的简单加总。但现实的情况是由于我国目前公共管理教育在本科阶段大部分院校是以二级学科进行招生和教育,而公共管理二级学科所涉及的五个学科原分属于不同的学科体系中,所以学科知识内容跨度大,学科教育实践要求也不尽相同,学科优良与否的评价标准也相差较大,因此,不同院校会根据自身学术背景的不同来进行公共管理学科教育实践的安排,开设的课程体系缺乏系统性(只是各种学科简单知识的物理叠加)、招聘的教师学术背景不同、对学生的学科背景要求也不同,教育质量高低的评价标准更是差距甚远。虽然我国公共管理专业的研究生有按照一级学科进行招生和教育的,但是由于招生院校学术氛围和学院机构设计的不同以及行政管理专业等公共管理二级学科研究生教育实践的存在使得上述的教育实践差异化的问题仍然存在。这将直接导致公共管理学科的教育实践缺乏统一的评价标准,教育主管部门难以以统一的标准去衡量不同院校公共管理专业教育质量的好坏,企事业单位也难以对公共管理专业的人才质量的良莠进行明确的界定,从而造成了当今社会对公共管理学科认识的泛化以及对公共管理学科人才能力的质疑。


    (五)公共管理学科研究机构的内在建制严重滞后
    目前公共管理学科研究机构的社会建制已经取得了初步成效,一些研究机构、学会相继得以建立。这些公共管理领域的研究机构不仅致力于政府治理领域问题的研究,并且在公共政策、公共经济、环境政策、城市管理等领域为中国政府、社会团体和企业提供了专业化、权威性的研究咨询服务。虽然公共管理学的组织体系在不断加强,研究机构和研究队伍在不断扩充。但是,其中众多的研究机构是源于制度的推动和为了获取国家的行政许可而建立的,其学科本身的内部建制则相对落后。例如,为申办MPA项目许多学校相继成立了公共管理学院、政府管理学院、公共政策与管理学院、政治(学)与公共管理学院、政治与公共事务学院、国际关系与公共事务学院、哲学与公共管理学院、社会与公共管理学院、人文与公共管理学院、公共管理与法学院、法学与公共管理学院、教育与公共管理学院、财税与公共管理学院、财政与公共管理学院、法律政治与公共管理学院、MPA学院等十六类学科组合式学院。学院建制仍然按照传统学科系所设置,其运行机制以管理为主,交叉性、灵活性、研究性不足。而内部建制应该是公共管理研究机构的核心,重点应关注该学科的认知规范和知识体系构成的合法性和合理性,但是目前的局面是很少有学者和研究机构去关注上述问题。这意味着公共管理跨学科研究机构的内在建制和观念建制还有很长的路要走。

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