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建立和完善我国土地争议解决机制的几点思考

                                  
                                  
                                  

                    
                        
                      摘 要:我国现行的土地争议解决机制存在诸多的不足与缺陷,主要表现为救济机制覆盖狭窄、法律用语规范性缺失以及救济程序启动困难等方面。建立和完善现行土地争议机制,并非通过《土地管理法》的修改就能实现,必须在现有的法律框架内解决因征地审批与执行相分离的征地模式、人民法院对行政行为的合理性审查权限以及实体制度缺失等问题。因此,规范法律用语并与其他部门法保持制度上的协调,是完善现行土地争议解决机制的技术手段;厘清征地审批与土地征收之间的关系并确定征地审批为土地征收的前置程序,是破解救济程序启动障碍的理论前提;相关实体规则的确立并确立行政诉讼在土地争议解决中的最后判断角色,是最终构建和完善科学、合理的土地争议解决机制的实体与程序保障。
  关键词:土地争议 解决 难点 对策
  中图分类号:F301文献标志码:
  文章编号:1004-4914(2010)03-029-03
  
  党的十七届三中全会提出了新形势下推进农村改革发展问题,改革实践也向我们提出了修改和完善《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的要求。我们认为,建立和完善土地争议解决机制应当成为本次修改的一项重点工作。现行土地争议解决规定确实存在着诸多不足与缺陷,未能在解决土地争议、维护土地权利人权益方面发挥其应有的作用。因此,建立和完善合理、科学的土地争议解决机制不仅是土地权利人权利救济的内在需求,也是促进政府机关依法行政和构建和谐社会的重要保障。本文首先介绍了我国现行土地争议解决机制的现状,分析了建立和完善土地争议解决机制所面临的障碍,进而从规范立法用语、厘清征地审批与土地征收决定的关系、完善相关实体规则、扩大司法审查范围四个方面提出了建立和完善我国土地争议解决机制的建议,以供立法机关和相关部门参考。
  一、我国现行土地争议解决机制的现状
  我国现行的土地争议解决规定主要以《土地管理法》的相关规定为基本柜架,具体包括以下内容:土地所有权和使用权争议解决规定。该法第16条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。”征用土地补偿标准争议解决规定,《<土地管理法>实施条例》第25条第3款规定:“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调。”除此以外,其他法律对土地纠纷的解决也有涉及。例如,我国《农村土地承包法》第51、52条对因土地承包经营发生的纠纷解决作了相关规定,《城乡规划法》第50条对城乡规划变更的补偿问题作了规定。
  从上述规定的情况来看,我国已初步形成了土地管理领域的争议解决机制,但同时也存在不少问题,主要体现在以下几个方面。
  1.土地争议解决机制的覆盖范围过窄。现行土地争议解决规定未能覆盖土地管理领域所发生的全部土地争议案件,主要表现在土地征收与土地征用争议案件。关于土地征收与土地征用,学界和立法在很长一段时间内未能对两者作科学区分。随着2004年《宪法》修正案和《土地管理法》修正案的通过,土地征收与征用制度在立法上虽然得到了区分,但内容还是过于薄弱。无论是我国《宪法》、《土地管理法》还是《物权法》,对于土地征用问题的规定基本上是一笔带过,而对土地征收问题,立法上虽有规定,但暴露的问题很多。因土地征收而发生的争议主要有两大类,即土地征收决定争议和土地征收补偿争议。对于土地征收决定不服而发生的争议的解决,我国《土地管理法》予以回避,没有作任何规定;因征收补偿标准而发生的争议,我国《<土地管理法>实施条例》第25条第3款虽有规定争议解决途径,但仅限于“协调”和“裁决”。实践中,因土地征收决定而发生的争议即该不该征的问题往往占据了土地争议案件的大部分,而法律却未能提供有效的法律解决途径,容易加剧政府与土地权利人之间的对立。
  2.行政复议和行政诉讼被排除于土地争议案件的救济体系之外。在我国,行政复议与行政诉讼是解决行政争议的重要救济手段,两者通过不同的方式监督具体行政行为的合理性与合法性。毫无疑义,两者也应当成为我国土地争议解决机制的重要内容。但事实却与此相反,我国《土地管理法》过于强调调解、协调等争议解决方式的重要性,却忽略了行政复议与行政诉讼。这样的立法模式,貌似为土地争议提供了救济途径,但实际上却形同虚设。以征地补偿争议为例,现行《土地管理法》没有为此类争议的解决作出规定,只是在《<中华人民共和国土地管理法>实施条例》第25条中有所涉及:“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。”从这一条的规定来看,批准征用土地的人民政府的裁决是解决征用土地补偿标准争议的终局决定,不允许当事人提起行政复议与行政诉讼。司法实践也证实了这一看法,例如《广东省高级人民法院关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干问题的指导意见》(粤高法发[2007]28号)第2条规定:“承包方对征地补偿标准有争议向人民法院提起民事诉讼的,不予受理。已经受理的,应裁定驳回起诉,并告知当事人向行政主管部门申请解决。”这样一种纠纷解决机制的设计,排斥了司法权力对行政机关的监督,限制了当事人获取司法救济的权利,不仅不利于纠纷的解决,而且有可能激化矛盾。
  3.立法用语缺乏规范性,立法技术有待提高。立法技术是指人们在长期的立法实践活动中,将逐步摸索、积累的知识、方法、技巧、经验加以总结而形成的规则。立法技术的好坏直接关系到法律的质量、法律的有效性和可操作性。一部成功的法律,不仅要求体系完整、逻辑严谨,而且还要求具有可操作性。而现行土地争议解决规定恰恰在这两方面都存在不足。
  从立法用语的规范性来看,《土地管理法》关于土地争议解决的规定存在明显的混乱。以土地权属争议解决为例,《土地管理法》第16规定:“土地所有权和使用权争议在协商不成的情况下由人民政府处理。”此处的“处理”二字令人费解。按照立法者的本意,“处理”应该包含两层意思:一是由人民政府对权属争议进行调解,二是当调解不成或当事人不愿调解时,向上一级机关申请行政复议。因此,“处理”在此作为立法用语使用并不科学,在实践中容易产生误解。同时,在立法中使用“处理”的字样,带有过浓的“官本位”思想,不仅难以让人准确地把握其全部含义,而且还会令人产生一种错觉:此处的“处理”为人民政府的权力而非职责。
  同样的问题还出现在土地补偿标准争议规定中。我国《<土地管理法>实施条例》第25条第3款规定:“市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,由市、县人民政府批准征地补偿、安置方案,再由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。”况且不说该规定还在把土地征用等同于土地征收,仅在争议解决的程序方面就存在与《行政复议法》不相衔接的重要缺陷。因补偿标准发生的争议在性质上属于行政争议,根据我国《行政复议法》规定,相对人不服时应当向其上一级机关申请行政复议,并由后者作出复议决定而非裁决。

                                                          
                                  
                                  

                    
                        
                      二、建立和完善我国土地争议解决机制所面临的难点
  现有土地争议解决规定所存在的弊端严重影响了其应有功能的发挥。因此,建立和完善我国现行土地争议解决机制势在必行。但由于这些缺陷的产生原因来自于多方面,既有理论准备不足的缘故,也有现行国家权力分工上的制约,从而使得建立和完善我国土地争议解决机制存在诸多困难。
  1.现行土地征收审批机制使法律救济程序的启动面临制度性障碍。依据《土地管理法》第44条与第45条的规定,我国当前实行征地审批与执行相分离的征地模式,即征地的审批机关为国务院或省、自治区、直辖市人民政府,而具体的执行机关却为县级以上地方人民政府。但在这样一种运作模式下,土地征收中争议的救济问题给理论与实务界都带来了困惑,它使得我们不得不作如下思考:如果审批机关为国务院,当事人不服提起行政复议时应当以谁为被申请人呢?应当向哪一级机关提起行政复议呢?如何对此类行政行为所引起的争议进行法律救济,学界观点并不相同。有学者主张:在现行行政体制下,批准机关的批准行为实际上相当于一种行政决定,显然在行政救济中将批准机关作为行政相对人抗争的对象比较适当。也有学者主张:批准行为不能改变原行为的性质,仍应由原行为机关为被告,因为批准机关通过批准,审查具体行政行为的合法与适当,主要是从大的方面把关,而不是要卷入具体的事务中去。
  很明显,我国《行政复议法》并不允许以国务院为被申请人提起行政复议。如果以执行机关为被申请人,受理机关为地级市或省级人民政府,但这就会出现下级机关审查上级机关所作决定的悖论。在行政诉讼中,同样面临着难以确定被告的困境。因此,上述观点并不妥当。
  寻找上述困境出现原因还得从土地征收行为本身的性质着手。土地征收行为是一种性质比较特殊的行政行为,在实践中常被称之为“经批准的行政行为”,应当由土地征收决定、上级机关审批以及决定执行三个行为构成。但在我国《土地管理法》中,土地征收被简化为土地征收审批与土地征收执行两部分,掩盖了土地征收的性质,在救济上也就出现了左右为难的情况。
  2.人民法院对土地行政争议案件的解决局限于程序审查。从我国《行政诉讼法》第54条的规定来看,一般情况下人民法院只能对具体行政行为作合法性审查,只有在显失公平的行政处罚案件中才可以作合理性审查。但在土地争议案件尤其是土地征收与补偿争议案件中,大多数争议都根源于具体行政行为的不合理性。但在我国现行的法律柜架之内,人民法院对此类案件的处理,只能从行政程序的合法性角度对土地征收机关的行为进行监督,而征收决定的理由是否正当、补偿标准是否合理等问题则不属于司法审查的范围。实践中,征地机关在履行相关的征地手续方面往往无可挑剔,而土地征收决定的理由和补偿标准等方面则问题不断。因此,人民法院对具体行政行为的合法性审查限制了司法机关在土地争议案件中的监督职能,相关矛盾得不到真正化解。
  3.“公共利益”的难以界定性与“补偿标准”的不公平性是导致土地争议无法彻底解决的根本原因。实体法和形式法犹如一辆车的两个轮子,对诉讼都起作用,在它们之间不可能存在主从关系。如果审判程序只归结为一种毫无内容的形式,那么这种空洞的形式就没有任何独立价值了。当前在实践中所发生的土地争议,有较大部分是因为实体规定的不完善或不公正而引起的,主要体现为“公共利益”标准的缺失和“补偿标准”的不公平性。
  如何定义“公共利益”,是各国立法者所共同面临的一个难题。实践中,我们也无法将某一行为与公共利益断然区分开来。我国立法机关对此也采取了回避态度,例如2007年通过的《中华人民共和国物权法》第42条中提到:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但至于什么是“公共利益”,则语焉不详。立法者也意识到:在不同领域内,在不同情形下,公共利益是不同的,情况相当复杂。
  “补偿标准”的不公平性也是大量土地纠纷产生的重要原因。目前我国由于征地而引起的群体性事件,绝大多数正是由于补偿标准不合理,从而导致了严重的社会不公。无论是实体内容还是产生过程,我国现行的征地补偿标准都存在严重的弊端。从实体内容来看,《土地管理法》第47条规定的征收农村土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,这一标准和土地的市场价格无关,只是土地价值的部分补贴;而土地补偿费纯粹依据该耕地被征收前三年的平均年产值计算,并没有考虑市场的因素。从土地补偿标准的产生程序来看,也缺乏合理性。虽然《土地管理法》第47条规定被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准由省、自治区、直辖市规定,但实际上一些地方的省、自治区、直辖市人民政府根本没有规定地上附着物和青苗费的补偿标准,而授权市、县人民政府自己规定;要么是虽然规定了补偿标准,但往往也是长时间不进行修改,该标准与地上附着物和青苗费实际价值形成较大反差。
  三、建立和完善我国土地争议解决机制的建议
  我国现行土地争议解决规定所存在的弊端显而易见,所引发的问题也非常之多,影响到了和谐社会的构建。土地争议的发生领域主要在农村,与农民切身利益密切相关,因此设计一套科学、合理的土地争议解决机制,是切实保障农民合法利益、有效推进农村改革发展的重要前提。但现行土地争议解决机制的建立和完善,并非通过《土地管理法》的修改就能一步到位,而应当将其视为一个系统工程,在其他相关制度的密切配合下才能得以实现。
  1.技术保障:规范立法用语,保持《土地管理法》与相关部门法的协调。法律通过技术使自己作为社会控制手段的功能得以有效的实现,只有借助于法律技术,法律才能体现其权威性。在当前,规范关于土地争议解决规定的立法用语问题,实际上也是一个如何使《土地管理法》等规定与《行政复议法》、《行政诉讼法》相衔接与配套的问题。在我国现行《土地管理法》中,使用最不规范的用语是“处理”与“裁决”。前面已经指出,“处理”的外延非常广泛,包含了调解、协调、仲裁以及行政复议在内的各种争议解决方式,在立法中笼统地使用并不合适,应当针对具体情况而有所区别地使用。调解或协调适宜于平等主体之间的争议解决,因而可以用于解决土地所有权与使用权争议,但对于土地管理中的行政争议则并不合适。“裁决”在我国《土地管理法》中的使用频率也非常之高。对“裁决”可以作两种理解:其一为行政裁决,指行政机关居中对平等主体之间所发生的与行政管理有密切联系的争议予以处理;其二为争议解决的最后处理结果表达形式,如行政复议与仲裁的处理结果都是以裁决的形式作出。在我国《土地管理法》中,裁决的使用非常混乱。因此,笔者建议,我国现行土地争议解决规定应作以下几方面的修改。首先,建议对我国《土地管理法》第16条中的“处理”修改为“裁决”,即由人民政府居中作出行政裁决。其次,《<中华人民共和国土地管理法>实施条例》第25条关于土地补偿争议的规定应当由《土地管理法》规定,并且修改为“对补偿标准有争议的,当事人可以依法申请行政复议,对复议决定不服的,可以依法向人民法院起诉。”最后,应当明确我国《城乡规划法》第50条的规划变更损害补偿的义务主体为规划部门所在人民政府,并允许当事人依法提起行政复议与行政诉讼。
  2.理论前提:厘清征地审批与土地征收之间的关系,确立土地征收的前置审批制度。要解决当前土地征收决定与征地审批相分离的土地征收模式所带来的困惑,必须准确把握两者之间的关系。前面已经提出:征地审批包括土地征收决定、上级机关审批以及决定执行三个行为,基本的运作模式是这样:首先由用地申请单位向土地征收机关提出用地请求;其次,由土地征收机关作出土地征收决定;再次,向审批机关申请审批土地征收决定;最后,土地征地决定经批准后,由土地征收机关具体执行征收决定。相应地,土地征收中会发生如下三个法律关系1)土地征收机关代表国家征收土地而与土地权利人发生的土地征收与补偿关系;(2)土地征收机关与国务院或省级人民政府因审批而发生的征地审批关系;(3)土地征收机关与用地单位因土地使用而发生的国有土地使用权出让关系。在此,尤其要对第(2)个法律关系的性质加以准确认识,即国务院或省级人民政府在土地征收中的征地审批行为只是国家行政机关之间的一种内部控制与管理关系,也即土地征收的前置条件。因为,县级以上人民政府征收土地是一个独立的具体行政行为,土地征收审批只是其作出该具体行政行为的一个前置程序,而不应当视为生效条件。但是,我国《土地管理法》第45条与第46条所确立的征地审批与执行相分离的土地征收模式模糊了征收土地决定的法律性质,使人只看到了土地征收决定的一头一尾,头即征地审批,尾即征地执行。但作为整个过程的核心部分即土地征收决定则被忽略了。真正影响土地权利人合法利益的是征收土地决定,征地审批是政府的内部控制行为,征地执行只不过是作为具体行政行为的土地征收决定的实施行为。因此,一方面应当明确土地征收决定在整个土地征收过程中的中心地位,另一方面应当明确征地审批的前置性质,不经土地征收审批而进行的土地征收行为是非法与无效的,但经过土地征收审批的土地征收行为也不一定就是合法有效的。理顺了三者之间关系,行政复议程序和行政诉讼程序的启动障碍得以扫除,当事人对土地征收决定不服的,可以依法向作出征收决定的上一级机关提出行政复议,即使该决定已经得到国务院或省级人民政府审批同意,因为上一级机关复议的对象不是征地审批机关的审批行为,而是征地机关本身的征收决定行为。

                        

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